Direito à compreensão das decisões públicas na era da inteligência artificial

Trecho da gravação de 0:00 a 27:48. Cada parágrafo indica quem fala; as marcas de tempo abrem o vídeo naquele ponto.

Fábio Medina Osório0:00Bom dia a todos. Em primeiro lugar, quero agradecer ao presidente Tarciso Confim, presidente da CONAMP, grande liderança nacional do Ministério Público Brasileiro. Quero agradecer a sua pessoa, cumprimentá-lo pela organização desse 26º Congresso Brasileiro do Ministério Público, cumprimentar o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Mato Grosso do Sul, o Mão Ávila, também outra grande liderança que está coordenando estes trabalhos. Embora já ausente aqui desta roda de conversa, deixar o registro da minha enorme admiração pelo ministro André Mendonça, com quem tive a honra de trabalhar ainda quando o ministro da Advocacia-Geral da União, ele ocupou a Corregedoria-Geral na minha gestão, depois, brilhantemente, foi ministro da Justiça, ministro da Advocacia-Geral da União e hoje, abrilhanta o Supremo Tribunal Federal, como jurista, como ministro daquela corte. Cumprimentar o professor Nicolás Rodrigues e em suas pessoas, cumprimentar todos os demais integrantes deste painel.

1:27Não posso deixar também de cumprimentar o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Alexandre Saltz, e na sua pessoa, cumprimentar todos os integrantes daquela instituição, e na sua instituição onde eu ingressei em janeiro, em dezembro de 1991, e fiquei na instituição por 14 anos, tendo me exonerado depois para exercer funções na iniciativa privada. Cumprimentar Marfan Martins Vieira, que tive a honra de assessorar na CONAMP, grande líder nacional do Ministério Público Brasileiro. Na verdade, também registrar os cumprimentos ao presidente eleito do CNPG, Pedro Maia, e ao atual presidente, Jorge Senhor. E nós recentemente tivemos uma polêmica sobre a pronúncia do seu sobrenome, inclusive ele teve um treinamento com uma cerimonialista durante mais de oito horas para pronunciar o seu sobrenome em um evento no exterior. Mas é um grande líder do Ministério Público Brasileiro, dois grandes líderes.

2:50E, finalmente, cumprimentar Paulo Gonet, grande jurista, um querido amigo, fez um belíssimo pronunciamento, Procurador-Geral da República. Cumprimentar os senhores e senhoras. E, para mim, estar presente no Congresso Brasileiro do Ministério Público sempre resgata grandes memórias. Inclusive, uma delas foi ter iniciado o namoro com a minha esposa quando era promotora de justiça em Minas Gerais, com quem estou até hoje, 23 anos. Casamento. Ela fez um ato de grande abnegação. Foi exonerado no Ministério Público para casar comigo quando eu ainda era promotor de justiça. hoje, ela é procuradora da Fazenda Nacional, no Supremo Tribunal Federal. Mas, retomando aqui reflexões sobre integridade do setor público, eu vou concentrar meu foco com um tema que foi objeto de reflexão com um artigo que publiquei na Revista dos Tribunais, no seu último número, na abertura da Revista dos Tribunais. e que penso ser objeto também de preocupação e de uma agenda do Ministério Público brasileiro, porque o Ministério Público tem estado na vanguarda das grandes transformações da sociedade contemporânea nos últimos anos.

4:19que é a era da inteligência artificial, revolução digital, e que certamente vai impactar um segmento de compliance do setor público como um todo, que diz respeito a um direito que, neste artigo, eu designo como sendo um direito que emerge da Constituição de 88, de 88 e penso nas constituições contemporâneas nos países democráticos, que é o direito à compreensão das decisões tomadas pelas autoridades públicas. Esse direito, ele não está nominado na Constituição de 88, mas é um direito que emerge a partir da interconexão de outros direitos, como o direito à publicidade dos atos judiciais, atos administrativos, direito à fundamentação desses atos jurisdicionais, direito ao devido processo legal e, sobretudo, um direito que o meu orientador é professor Eduardo García de Enterría, na Universidade Complutense de Madrid, talvez um dos maiores administrativistas do século XX, e, já interpretando a jurisprudência da Suprema Corte norte-americana desde o século XIX, designava como princípio da interdição à arbitrariedade dos poderes públicos.

5:45E esse direito à compreensão das decisões das autoridades públicas, ele irradia uma série de consequências na era da inteligência artificial, que também abre um mercado disruptivo, que se pode chamar de um mercado que gera uma série de consequências no âmbito da integridade do setor público. E, sejam, agora uma discussão sobre segurança pública, mas também é uma discussão muito mais ampla. E que traduz uma grande carência, não apenas no universo jurídico, mas traduz uma necessidade para o Ministério Público, para as instituições jurídicas, para as instituições investigadoras, para as instituições públicas, para a cidadania como um todo, para a sociedade. E requer um investimento em tecnologia, inteligência artificial, estatísticas e bancos de dados inteligentes, bancos de dados jurídicos. O Ministério Público está, a instituição está na vanguarda hoje, no avanço na revolução digital, porque se interconecta com esse direito à compreensão. Esse direito fundamental à compreensão foi objeto da minha reflexão deste último trabalho, deste último ensaio.

7:13O direito à compreensão é um direito bastante abrangente. E, veja, no âmbito da segurança pública, por exemplo, o anteprojeto de lei do ministro Lewandowski, que tem na sua assessoria, aliás, uma estrutura extremamente qualificada com juristas do porte Manoel Carlos ou do secretário Sarrubo, em quadros da mais alta qualificação, se estruturou ou se concebe o chamado Banco Nacional de Dados. Por quê? Porque aí já começamos a pensar nessa perspectiva do direito da compreensão a partir de uma perspectiva, apenas aqui uma pincelada, sobre a ideia de segurança pública. Quer dizer, Banco Nacional de Dados, segurança pública, interconexão de dados a partir de uma visão unitária nacional em que a União precisa estar coletando, com padronização algorítmica, todos os dados nos territórios estaduais, para poder interconectar, para poder coordenar, para poder ter uma visão unitária.

7:22E, veja, no âmbito da segurança pública, por exemplo, o anteprojeto de lei do ministro Lewandowski, que tem na sua assessoria, aliás, uma estrutura extremamente qualificada com juristas do porte Manoel Carlos ou do secretário Sarrubo, em quadros da mais alta qualificação, se estruturou ou se concebe o chamado Banco Nacional de Dados. Por quê? Porque aí já começamos a pensar nessa perspectiva do direito da compreensão a partir de uma perspectiva, apenas aqui uma pincelada, sobre a ideia de segurança pública. Quer dizer, Banco Nacional de Dados, segurança pública, interconexão de dados a partir de uma visão unitária nacional em que a União precisa estar coletando, com padronização algorítmica, todos os dados nos territórios estaduais, para poder interconectar, para poder coordenar, para poder ter uma visão unitária.

8:36Então, outro dia, eu ouvi um suposto especialista em segurança pública dizer não, a criminalidade no Rio de Janeiro, ela é segmentada, ela é só aqui no Rio de Janeiro. E na consequência da reportagem, a pessoa não percebe que, por exemplo, o Comando Vermelho ele recruta recursos humanos de todo o Brasil e até do exterior. Quer dizer, e da mesma forma o PCC, as atividades são transnacionais. Quer dizer, o Banco de Dados, ele tem que ter uma lógica para fins estatísticos no mínimo nacional. A estruturação da formatação do Banco de Dados e a lógica algorítmica tem que ter uma padronização nacional. Agora, voltemos aqui ao tema jurídico, estrito senso. Hoje, há um vazio de banco de dados para fins de acessibilidade das instituições, para autorreflexão e autorreferenciamento e da sociedade. Nós estamos tratando, isso é também uma lacuna no plano da integridade institucional. Primeiro, claro, o judiciário é a instituição que está mais avançada nesse terreno.

9:57Mesmo assim, existem lacunas para fins de pesquisas e controles estatísticos. Nós pensemos no Banco de Dados do Ministério Público Brasileiro e já há pesquisas avançadas, claro, e tratativas nesse sentido. Precisaria ter o controle da jurisprudência toda no campo disciplinar, nos acordos de leniência, nos acordos de não perseguição cível, nos termos de ajustamento de conduta, para efetivar e implementar o princípio da unidade institucional. Ou seja, imaginem que todos esses acordos e toda essa jurisprudência administrativa, ela está vinculada a precedentes judiciais. Os parâmetros, ao contrário do que se possa imaginar, não são arbitrários. E eles criam uma agenda jurídica. E aqui eu recordo de um saudoso promotor gaúcho que já escrevia sobre o Ministério Público norte-americano, ainda quando eu ingressei na instituição lá em 1991, em dezembro de 1991, que se chamava Paulo Pinto de Carvalho.

11:22que dizia nos seus artigos. O Ministério Público é um juiz à porta dos tribunais. Por quê? O Ministério Público norte-americano atua como um grande escritório de advocacia. E falei isso em um prefácio a uma obra do Emerson Garcia sobre o Ministério Público. O Ministério Público tem que atuar com unidade institucional. Para atuar com unidade institucional, ele precisa ter também estatísticas nacionais sobre a atuação para poder estruturar equipes jurídicas com uma visão, sobretudo agora, pautada e organizada sobre supervisão humana das próprias ferramentas de inteligência artificial. Agora, vejamos, isso é difícil acontecer se não houver essa estruturação das estatísticas, desses bancos de dados extrajudiciais. Isso não há. Agora, vejamos aqui os municípios e estados, os contratos administrativos, as decisões administrativas. Aqui, já estamos tratando de decisões que afetam e restringem direitos. Estamos tratando daquilo que Celso de Mello, o ministro Celso de Mello, na STF, falava também, se submete ao princípio da publicidade administrativa, de atos que estão submetidos ao devido processo legal e também estão pautados e vinculados a princípios constitucionais que têm simetria até com o direito administrativo sancionador.

13:04Também se submetem a uma integridade institucional. Tampouco estão submetidos à publicidade, tampouco estão submetidos a bancos de dados estruturados. Ora, vivemos uma revolução digital em que esses bancos de dados precisam estar estruturados e de modo controlável. Ou seja, a própria estruturação, a alimentação de bancos de dados tem que ter uma parametrização regulada e auditável no plano nacional, no plano nacional. Então, nós estamos falando municípios, estados, União. Vejam aqui também a União Federal, que já há estudos em andamento, a Advocacia Geral da União, o provisionamento das causas, os riscos. Vejam o quanto as empresas privadas avançaram na agenda, e ainda tem muito que avançar, na agenda do compliance, da integridade, na gestão de riscos e na importância de prevenção de passivos. O Brasil, as estatais e o setor público, muitas vezes, geram rombos bilionários.

13:09Tampouco estão submetidos à publicidade, tampouco estão submetidos a bancos de dados estruturados. Ora, vivemos uma revolução digital em que esses bancos de dados precisam estar estruturados e de modo controlável. Ou seja, a própria estruturação, a alimentação de bancos de dados tem que ter uma parametrização regulada e auditável no plano nacional, no plano nacional. Então, nós estamos falando municípios, estados, União. Vejam aqui também a União Federal, que já há estudos em andamento, a Advocacia Geral da União, o provisionamento das causas, os riscos. Vejam o quanto as empresas privadas avançaram na agenda, e ainda tem muito que avançar, na agenda do compliance, da integridade, na gestão de riscos e na importância de prevenção de passivos.

14:27Por quê? Por falta de análise do risco jurídico. Isso ocorre em muitas estatais e ocorre também no setor público. Por quê? Porque não se tem análise do risco jurídico desses passivos e não se celebra acordos com parâmetros. E aí o acordo também pode ser fruto até de um capricho ou de corrupção. Porque, como não se tem os bancos de dados, não se tem controle sobre a jurisprudência. Então, isso repercute na ausência de integridade. Isso repercute na ausência de integridade. Inclusive, aquela vetusta jurisprudência de que o acordo não é um direito da parte. Veja, isso tem que ser revisto. Não se trata de o acordo constituir um direito ou não. O que se trata é de controlarmos a arbitrariedade. Por quê? Porque, hoje, há uma regulamentação no campo da União Federal. Existe a Lei de Responsabilidade Fiscal que faz, torna obrigatório o provisionamento dos passivos.

15:45No setor privado, quando há uma fusão, uma aquisição, é necessário uma due diligence para aferir quais são os passivos que serão incorporados para a valuation da empresa. Essas privatizações ocorrem no setor público também, muitas vezes. Vejam o prejuízo que ocorre para o contribuinte se não há uma valuation, se não há uma precificação correta dos passivos. E, no âmbito da União Federal, ou dos estados, ou dos municípios, se esses passivos não são corretamente aferidos e avaliados, e vem um contribuinte e propõe. Eu proponho aqui 40%, 50% de deságio para um acordo. Vem a autoridade pública e diz, não, eu não quero celebrar esse acordo. Por que eu não quero celebrar um acordo? Porque eu não vou desembolsar agora um acordo. E cinco anos depois, ou dois anos depois, ele sofre uma derrota definitiva e isso gera um precatório? E só porque ele não quis pagar na gestão dele? Quem é que sofre?

16:58Quem é que sofre esse prejuízo? Por acaso é o gestor público no bolso dele? Ou é o contribuinte que sofre? Será que isso não desafia uma ação popular contra o gestor que recusou o acordo? Eu não estou falando sequer dos direitos humanos e dos direitos fundamentais que são sonegados aos administrados pela instrumentalização espúria do judiciário. Vamos olhar outros sistemas em que o judiciário, em que o sistema judicial... E aqui nós estamos falando do Ministério Público. O Ministério Público vem se traduzindo como uma ponte e uma esperança para a sociedade descongestionar o judiciário. Agora, o judiciário tem sido muitas vezes vítima de muitos atores, inclusive aqueles que têm as chamadas demandas predatórias, mas alguns desses atores, vejamos melhor e mais de perto, são muitas vezes atores públicos que só negam direitos, esmagam direitos e instrumentalizam o judiciário para se constituírem em mora com um cidadão.

18:21E é óbvio que nós sabemos que o caminho que o Ministério Público vem trilhando nos últimos anos, e aqui por isso eu digo que o Ministério Público tem sido uma esperança da sociedade brasileira, uma grande esperança, por conta desse novo modelo de Ministério Público resolutivo, de Ministério Público que talvez ainda seja um próximo passo desse Ministério Público, que eu tenho pregado há muitos anos, por isso muitos colegas brincam, o Fábio saiu do Ministério Público, mas o Ministério Público não saiu de dentro do Fábio. Não, não saiu, porque são grandes amigos, porque a instituição, eu acredito nela, e tem o idealismo que nunca saiu de dentro de mim, e porque eu vejo na advocacia também um espaço público não estatal de defesa dos interesses da sociedade, do interesse público, dos interesses difusos, individuais, dos interesses coletivos, porque no Ministério Público realmente há um grande espaço de solução de conflitos fora do Judiciário, e porque o Judiciário precisa desse apoio. O Judiciário brasileiro é muito sobrecarregado e tem uma imagem indevidamente desgastada por conta de atores que instrumentalizam de forma espúria o Judiciário brasileiro.

19:46Essa é a verdade. Essa é a grande verdade. que precisam ser muitas vezes denunciados esses atores, precisam ser identificados esses atores, Se recusam a celebrar acordos para implementar manobras insistentemente protelatórias para violar os direitos de pessoas idosas, de pessoas que têm ali créditos legítimos e abusam e violam direitos em detrimento de outros direitos fundamentais. Agora, esses atores, o que eles precisam é de integridade no setor público e essa forma de integridade é uma forma que passa, sim, por uma revolução digital no setor público e que, mais uma vez, eu venho acompanhando de perto que o Ministério Público brasileiro tem sido pioneiro e tem sido líder nesta promoção da revolução da inteligência artificial no setor público. O que não significa que outras instituições não estejam acompanhando, mas nós, no Brasil, precisamos, sim, imprimir velocidade, imprimir a cultura das políticas de Estado, como há instituições de Estado, como é o caso da Advocacia Geral da União, como é o caso da Controladoria-Geral da União, como é o caso do Banco Central, como é o caso do Conselho de Defesa Econômica, do CADE ou da CVM. E de várias outras, mas eu destaco que o Ministério Público brasileiro, sem dúvida, despontou historicamente como uma instituição que se projeta como um paradigma para outras instituições.

20:23Agora, esses atores, o que eles precisam é de integridade no setor público e essa forma de integridade é uma forma que passa, sim, por uma revolução digital no setor público e que, mais uma vez, eu venho acompanhando de perto que o Ministério Público brasileiro tem sido pioneiro e tem sido líder nesta promoção da revolução da inteligência artificial no setor público. O que não significa que outras instituições não estejam acompanhando, mas nós, no Brasil, precisamos, sim, imprimir velocidade, imprimir a cultura das políticas de Estado, como há instituições de Estado, como é o caso da Advocacia Geral da União, como é o caso da Controlaria Geral da União, como é o caso do Banco Central, como é o caso do Conselho de Defesa Econômica, do CADE ou da CVM. E de várias outras, mas eu destaco que o Ministério Público brasileiro, sem dúvida, despontou historicamente como uma instituição que se projeta como um paradigma para outras instituições.

21:36Um paradigma muito positivo. Por quê? Porque o Brasil precisa, sobretudo, e eu costumo dizer, porque nós temos relações suprapartidárias, a nossa visão suprapartidária, e isso é uma escola que nós aprendemos no Ministério Público brasileiro. Vejam, o Brasil precisa inserir-se numa cultura de países desenvolvidos, aprendendo que o rodízio no poder político precisa preservar as políticas de Estado. O Brasil precisa de políticas de Estado, ou seja, a cada rodízio no poder político é necessário que o sucessor mantenha boas políticas públicas, mantenha continuidade administrativa em relação a não destruir as políticas do antecessor, a não interromper obras públicas inauguradas pelo antecessor, porque, segundo o relatório do Tribunal de Contas da União, ao contrário do que se imaginava, a paralisação de obras públicas, não foi causa das ações de improbidade administrativa. Foi causa da sucessão política, foi causa da cultura patrimonialista e do fato de que a obra do antecessor não tinha mais o rosto do sucessor, o carimbo, o nome do sucessor.

23:07Isso consta em relatório do Tribunal de Contas da União. Então, o apagão das canetas não foi por conta das ações de improbidade, embora eu tenha sido um grande crítico do uso abusivo da primitiva lei 8.429.92, que realmente houve ajuizamento de ações em que se confundiu o erro grosseiro, que está na gênese constitucional daquela conceituação de improbidade administrativa, e agora o Supremo Tribunal Federal inventou que a improbidade culposa é inconstitucional, e tem sido um grande crítico dessa tese, porque, senão, o peculato culposo também é inconstitucional, e os ilícitos ambientais culposos serão inconstitucionais, e qualquer ilícito agora culposo vai ser inconstitucional, daqui a pouco até o homicídio culposo é inconstitucional. A parte desse parênteses, o que nós estamos dizendo é que, efetivamente, nós precisamos de políticas de Estado no Brasil. Com essas reflexões, eu destaco que essa cultura da integridade no setor público é muito mais profunda do que parece, e ela transcende uma cultura burocrática, que eu sou crítico e agora estou escrevendo há um ano uma obra sobre compliance, justamente para propor uma transformação radical na cultura do compliance, e dizer que o compliance precisa deixar de ser esse compliance burocrático, traz custo e traz uma desmoralização, de certo modo, para o setor privado e até para o setor público.

24:52Esse compliance, essa integridade que nós estamos aqui tratando, é uma integridade que transforma radicalmente, efetivamente, as instituições. É uma integridade pragmática, é uma integridade que gera transformações na vida das pessoas. Essa é a proposta, quando nós formulamos uma reflexão doutrinária para algo que gera consequências práticas, não apenas aquele compliance de fachada, aquele compliance para inglês ver, porque muitas vezes o que nós observamos é a indústria do compliance de fachada, não é isso que se precisa. O que precisamos é uma integridade que gera, uma rentabilidade que gera, efetivamente, consequências. E é essa espécie de compliance, essa integridade, quer dizer, acessibilidade. O que nós precisamos hoje? Precisamos de controle estatístico sobre decisões. Precisamos saber se o padrão decisório, independentemente da teoria nominalista, que se diga que se está adotando. Vem cá, o padrão decisório revela alguma distorção?

26:08Revela que a decisão só é favorável quando tem o escritório XYZ na causa? Revela que o padrão decisório tem algum viés preconceituoso ou discriminatório em jogo? Revela que não se cumpre precedente algum naquela turma? Revela que há um subjetivismo desenfreado? Revela deformação ideológica? Precisamos de estatísticas. Um país que não tem cultura de estatística nunca chegará a ser um país desenvolvido. Um país que não tem um padrão científico investigatório, que não tem estatística na investigação, que não tem mapeamento nacional de criminalidade, não tem ciência na investigação, vai sempre ser um país sem planejamento estratégico, não tem continuidade nas políticas públicas, que a cada governante de plantão pode mudar tudo, não tem política de Estado. sempre será um país que vai patinar, um país que não tem sequer uma política de cotas no ensino base, nas escolas privadas, e só pensa cotas a partir da universidade, vai sempre ser um país que será mal estruturado, porque não tem o básico, pensa apenas superficialmente.

26:15Revela que o padrão decisório tem algum viés preconceituoso ou discriminatório em jogo? Revela que não se cumpre precedente algum naquela turma? Revela que há um subjetivismo desenfreado? Revela deformação ideológica? Precisamos de estatísticas. Um país que não tem cultura de estatística nunca chegará a ser um país desenvolvido. Um país que não tem um padrão científico investigatório, que não tem estatística na investigação, que não tem mapeamento nacional de criminalidade, não tem ciência na investigação, vai sempre ser um país sem planejamento estratégico, não tem continuidade nas políticas públicas, que a cada governante de plantão pode mudar tudo, não tem política de Estado. sempre será um país que vai patinar, um país que não tem sequer uma política de cotas no ensino base, nas escolas privadas, e só pensa cotas a partir da universidade, vai sempre ser um país que será mal estruturado, porque não tem o básico, pensa apenas superficialmente.

27:32Bom, essas reflexões todas, eu agradeço essa possibilidade, porque realmente é poder compartilhar com a instituição que eu mais admiro no Brasil, que é o Ministério Público Brasileiro. Muito obrigado. Fique com Deus.