Improbidad Ambiental

Hace muchos años, aún en la condición de Director de la Asociación Brasileña del Ministerio Público del Medio Ambiente – ABRAMPA y de Fiscal (Promotor de Justicia) en la Fiscalía Especializada en la Defensa del Medio Ambiente en Porto Alegre/RS, defendí la tesis de la llamada “improbidad ambiental”, que llegó a ser sufragada en el Ministerio Público brasileño y utilizada con enorme frecuencia para fines de combate a la mala gestión pública en el área ambiental. No se trata solo de combatir graves deshonestidades en materia de licenciamientos o fiscalizaciones ambientales, sino también de enfrentar el crónico problema de la ineficiencia endémica en ese sector, a la luz de la Ley 8.429/92, que contempla, además del resarcimiento de daños materiales y morales, la suspensión de derechos políticos y otras sanciones a los agentes públicos y particulares. Uno de los instrumentos propuestos, en un trabajo que publiqué, fue la previsión de responsabilidades personales de agentes públicos en los términos de ajuste de conducta, para asegurar su efectiva implementación.

Pasados más de 10 (diez) años del período en que ejercí como Fiscal (Promotor de Justicia) en el área ambiental, y hoy en la condición de abogado, veo que la jurisprudencia, especialmente del STJ, acogió la tesis de la improbidad ambiental y es necesario que los gestores públicos adopten cautelas cada vez mayores, en el campo de la prevención, para evitar la incidencia de la Ley 8.429/92, Ley de Improbidad Administrativa, como consecuencia de acciones u omisiones irregulares en el área del medio ambiente natural o urbano. El rigor de las autoridades e instituciones fiscalizadoras en el área de la defensa del medio ambiente es cada vez mayor, y no hablo solo del Ministerio Público, sino de los Tribunales de Cuentas y de otros órganos, incluidas organizaciones no gubernamentales, lo que es positivo para la sociedad brasileña.

Obsérvese, por ejemplo, que las entidades de derecho público – de cualquier esfera – pueden ser traídas al polo pasivo de una acción civil pública de improbidad, junto a agentes públicos y privados, cuando se instituyen loteos irregulares en áreas ambientalmente protegidas o de protección de los manantiales, sea por acción, cuando la Alcaldía expide el permiso de autorización del loteo sin antes obtener autorización de los órganos competentes de protección ambiental, o por omisión en la fiscalización y vigilancia respecto de la implantación de los loteos. Ese tipo de paradigma se aplica al campo de las licencias ambientales en general. La jurisprudencia del Superior Tribunal de Justicia está orientada a reconocer la legitimación pasiva de la persona jurídica de derecho público para figurar en acción que pretende la responsabilización por daños causados al medio ambiente como consecuencia de su conducta omisiva en cuanto al deber de fiscalizar. Igualmente, tal forma de responsabilización se ajusta al texto constitucional, que contempla, en su art. 23, VI, la competencia común para la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios en lo que se refiere a la protección del medio ambiente y el combate a la contaminación en cualquiera de sus formas, lo que refuerza el rigor del sistema normativo sancionador. Y, además, es forzoso recordar el art. 225, caput, también de la CF, que prevé el derecho de todos a un medio ambiente ecológicamente equilibrado e impone al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las presentes y futuras generaciones, aumentando la exigencia sobre las instituciones fiscalizadoras. La competencia del Municipio, en materia ambiental, como en todo lo demás, queda limitada a las actividades y obras de “interés local” y cuyos impactos en la biota sean también estrictamente locales. La autoridad municipal que avoca para sí el poder de licenciar, con exclusividad, aquello que, por el texto constitucional, es obligación también del Estado e incluso de la Unión, atrae sobre sí la responsabilidad civil, penal, así como por improbidad administrativa por los excesos que practica, observadas las reglas relativas a las atribuciones de los agentes públicos.

Es verdad que una acción civil de improbidad ambiental puede dar lugar a una posterior desclasificación de los hechos, quedando solo (pero no es poco) la responsabilidad por resarcimiento de los daños, cuyo régimen jurídico tampoco puede ser objetivo, tratándose de responsabilidad personal de agentes públicos o particulares, en materia de derecho administrativo sancionador. El STJ definió que, admitida la acción civil pública por acto de improbidad administrativa, el posterior reconocimiento de la prescripción de la acción en cuanto a la pretensión condenatoria no impide la continuación de la demanda en cuanto a la pretensión de reparación de daños. La discusión que se impone es si la reparación de los daños se somete a un régimen sancionatorio o de mera responsabilidad civil. Lo cierto es que los nuevos gestores públicos deben estar atentos a las cuestiones ambientales, pues es posible heredar pasivos y asumir responsabilidades de terceros. Nuevos paradigmas, con mayor complejidad, de juridicidad, además de una maraña legislativa, denotan la necesidad de alta preparación técnica para enfrentar los desafíos que surgen en el área del medio ambiente.

(*) Fábio Medina Osório es abogado, doctor en derecho administrativo por la Universidad Complutense de Madrid y presidente del Instituto Internacional de Estudios de Derecho del Estado