Es necesario medir la eficacia del Ministerio Público

La PEC 37 fue una iniciativa eminentemente política, en la medida en que no se podría concebir el poder investigativo criminal del Ministerio Público como cláusula pétrea. El rechazo de esta PEC 37 se produjo por causas políticas, y no jurídicas. La habilidad de los miembros del Ministerio Público en el uso de las redes sociales y en la confección de un lenguaje accesible al pueblo fue una de las causas de legitimación de su poder investigativo criminal. Las instituciones policiales no lograron justificar la exclusividad en las investigaciones mediante un lenguaje hermético y repleto de tecnicismos.

A mi juicio, el poder investigativo criminal es una prerrogativa implícita en la Constitución que, a la luz del principio democrático, puede sufrir alteraciones sustanciales, con redistribución de actividades y poderes a otras instituciones. Sin embargo, la alteración del artículo 144 de la Constitución de 1988 no inhibiría la eficacia del artículo 129 de la Carta Magna. La presencia de poderes implícitos es una realidad elocuente. La reorganización de las atribuciones institucionales del Ministerio Público o de las Policías no podría rigurosamente ser encarada como actividad impedida constitucionalmente por alguna cláusula inmutable, pues no existe deliberación del Constituyente en ese sentido. De ahí la razón por la cual el debate en torno a la PEC 37 se libró en el campo político, en el cual el auténtico foco debía ser el interés de la sociedad representada en el Parlamento. Y su rechazo tradujo una perspectiva de fortalecimiento del Ministerio Público brasileño. De cualquier modo, la técnica de alteración de la Constitución, para suprimir poderes implícitos, debería ser cuidadosamente pensada.

Cabe constatar que la PEC 37 trataba de los llamados poderes investigativos criminales del Ministerio Público, pero no inhibía los poderes investigativos en general de la institución, estos sí enraizados explícitamente en la Carta Magna como una de las funciones institucionales esenciales del Ministerio Público. Eso implica decir que el Ministerio Público posee incuestionables poderes para instruir sus expedientes investigativos, piezas informativas o investigaciones civiles, instrumentos que usa abundantemente en la tutela de intereses difusos y colectivos. En estos ámbitos, la institución puede requerir documentos, informaciones, pericias, inspecciones, interrogar personas, incluso a través de exhortos, realizar audiencias públicas, expedir recomendaciones, y ya lo hacía con base en la Ley 7347/1985, la Ley de la Acción Civil Pública, posteriormente reforzada por varias otras normas rectoras.

Esa situación generaba un escenario por lo menos curioso: si no tuviera poderes investigativos criminales, el Ministerio Público podría investigar ilícitos a través de investigaciones civiles públicas y, en ese contexto, remitir piezas informativas a los agentes ministeriales con atribuciones en el ámbito penal, los cuales estarían legitimados para presentar denuncia prescindiendo de la investigación policial, como se sabe. En efecto, el Ministerio Público puede, incluso, presentar denuncia prescindiendo de la investigación policial, es decir, valiéndose de las piezas informativas reunidas en una investigación civil, así como puede valerse de investigaciones administrativas hechas por otras instituciones. Cabe indagar, por lo tanto, si en algún momento el poder investigativo llegó efectivamente a ser amenazado.

La investigación civil encuentra apoyo directo en la Constitución de 1988 (artículo 129, II) como una de las funciones esenciales del Ministerio Público y, en ese sentido, quizá pueda ser considerada un instrumento republicano indisociable de la institución y de sus atribuciones constitucionales. Las áreas que pueden defenderse mediante la tutela de intereses difusos son las más variadas posibles: sistema financiero nacional; orden económico; orden ambiental; sistema de competencia; patrimonio público; derechos de minorías, entre otras que puedan estar amparadas en los conceptos de intereses difusos o colectivos. Buena parte de las investigaciones del Ministerio Público brasileño puede concluirse con términos de ajuste de conducta, que constituyen básicamente acuerdos mediante los cuales la institución renuncia al proceso y el sujeto investigado acepta a cambio determinada carga pactada en el instrumento que constituye título ejecutivo extrajudicial.

Sin embargo, también es necesario medir la eficacia del Ministerio Público en el área civil, pues percibo que el debate se ha guiado sobre todo por las noticias de los medios. No hay dudas de que la actuación del Ministerio Público mejoró el ambiente regulatorio, reduciendo aparentemente los índices de impunidad, pues estamos ante una institución independiente y autónoma. Pero hay muchas cuestiones pendientes de respuestas y evaluaciones críticas, tales como las atinentes a la propia autonomía institucional en el manejo de las atribuciones, sin hablar de los resultados de la institución como un todo. Se habla mucho de las distorsiones del fuero privilegiado, pero es imperioso reflexionar sobre el papel de los procuradores generales ante la prerrogativa de algunas clases de personas, que solo pueden ser procesadas por iniciativa de ellos. Las evaluaciones deben dirigirse al perfeccionamiento de la institución.

Aquí me atrevo a enumerar algunas cuestiones para provocar el debate:

a) ¿Cuántos términos de ajuste de conducta existen hoy en ejecución en Brasil?

b) ¿Cuáles son los objetos de los términos de ajuste de conducta? ¿Qué sanciones están previstas para su incumplimiento?

c) ¿Cuántas investigaciones civiles, piezas de información o expedientes investigativos civiles existen en trámite en el Ministerio Público brasileño, cuál es la fecha de su instauración y cuál es el objeto?

d) ¿Cuántas acciones de improbidad son propuestas por procuradores generales de Justicia contra gobernadores?

e) ¿Cuántas acciones civiles públicas existen en curso y cuál es el objeto estadísticamente evaluado de ese conjunto de acciones? ¿Existe una clasificación cualitativa de esas acciones, de sus pedidos, de su objeto?

f) ¿Cuántas sentencias o acuerdos de tribunal fueron dictados en materias de acciones civiles públicas promovidas por el Ministerio Público y cuál es el resultado estadístico en términos de procedencia (total o parcial) o improcedencia?

g) ¿Cuáles son los criterios del Ministerio Público brasileño para proveer cargos de especialización en la defensa de intereses difusos y colectivos?

h) ¿Qué controles ejerce la institución sobre aquellos más expuestos a la presión del poder económico o político en el área sensible de los intereses difusos y colectivos?

En fin, el momento político es propicio para profundizar la reflexión y abandonar cualquier postura meramente retórica, rabiosa o marquetera. Las instituciones deben tener humildad para participar en un debate crítico constructivo cuyo destinatario es el pueblo brasileño.

Fábio Medina Osório es abogado, doctor en Derecho Administrativo por la Universidad Complutense de Madrid y presidente del Instituto Internacional de Estudios de Derecho del Estado (IIEDE).

Revista Consultor Jurídico , 5 de julio de 2013