Proceso Administrativo

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Fábio Medina Osório0:00Boa tarde. Estamos com o Seminário Internacional de Direito Administrativo em homenagem ao catedrático Tomás Ramón Fernández, evento organizado pelo Instituto Internacional de Estudos de Direito do Estado. Eu sou o Fábio Medina Osório, presido do Instituto, e este evento conta com o apoio da Escola Superior de Advocacia, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, com o apoio do Conselho Nacional dos Procuradores Gerais do Ministério Público dos Estados da União, CNPG, da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público, a CONAMP, Centro de Estudos das Sociedades de Advogados, o CESA, da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Rio Grande do Sul, a FNP, da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, e do seu curso de especialização em Direito do Estado, e do seu programa de pós-graduação em Direito Mestrado e Doutorado, além da Escola da Magistratura do TRF4, Emagis.

1:12Essas instituições é que organizam, em conjunto com o Instituto Internacional de Estudos de Direito do Estado, entidade sem fins lucrativos, fundada em 2003, este Seminário Internacional de Direito Administrativo, em homenagem a Tomás Ramón Fernández. E agora nós teremos a oportunidade ímpar de ouvir a professora catedrática titular aposentada da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, professora Odete Medauar. Ela foi responsável como professora titular pela cadeira de Direito Administrativo da Universidade de São Paulo por longos anos, é doutora em Direito por aquela mesma universidade, livre docente em Direito Administrativo também pela USP, além de mestre em Direito do Estado também pela USP, autora de diversas obras de referência no Brasil e no exterior, é considerada uma das maiores administrativistas do país, e temos a honra de contar com a professora Odete Medauar neste Seminário Internacional para falar sobre processo administrativo, que é de fato um tema central da sua produção doutrinária.

2:32Muito obrigado pela sua participação, por haver aceitado este convite, professora Odete Medauar, que é também nossa amiga, e a palavra é sua para desenvolver o tema processo administrativo.

Odete Medauar2:48Em primeiro lugar, eu gostaria de agradecer muito o convite feito pelo professor Fábio Medina Osório para participar deste evento, em homenagem ao professor catedrático Tomás Ramón Fernández, que eu tive a honra de conhecer no Rio de Janeiro, em um dos eventos coordenado pelo amigo comum, muito querido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Me associo às homenagens participando deste evento. Gostaria de saudar, agradecer a apresentação feita pelo professor Fábio Medina Osório, e saudar os integrantes, então, deste seminário. Começando pelo professor brasileiro Marçal Justenfilho, com quem tem uma grande identidade de pensamento, e Marçal está sempre com ideias prospectivas na área do direito público, por exemplo, introduzindo a noção de blockchain em termos de controle da administração pública, que eu cito no meu livro desta área, na página 173, quarta edição.

4:08Gostaria de saudar também os demais professores que eu vou nomear um a um, professor Ricardo Alonso Garcia, Germão Fernandes Farreres, que tive também a ocasião de conhecer no Rio de Janeiro, Antônio Gimenez Blanco Carrilho de Albornoz, João Manuel Treiton Gimenez, professor Libardo Rodríguez, da Colômbia, com o qual citei hoje, em conversa com a professora Jaqueline Moldevier, de quem é amigo, como eu. Professor Juan Carlos Castanhe, muito me alegra estar aqui no mesmo evento, com muitas saudades das eventos que nós participamos presencialmente. Também, Ezequiel Cassagne, Alejandro Vergara Blanco, do Chile, professor Alain Breuacarias, que tive a honra de conhecer pessoalmente, em Caracas, num evento de direito comparado, em 1982, do qual o professor Breuacarias foi um brilhante anfitrião.

5:26E saúdo também o professor Juan Ramón Fernández Torres. O meu tema é sobre processo administrativo, e eu vou fazer algumas considerações a respeito, esclarecendo um aspecto terminológico. nos países de língua espanhola, e mesmo em Portugal, se utiliza a palavra procedimento, com o sentido que grande parte da doutrina aqui no Brasil utiliza a palavra processo, como processo administrativo. Na verdade, a nossa Constituição privilegia o termo processo em vários dispositivos. Mas, na verdade, se pode usar a palavra procedimento se tiver um sentido de garantia de ampla defesa e contraditório, e não uma mera tramitação de fases quando se vai tomar uma decisão.

6:35Eu gostaria de observar que, em 2013, realizou-se em Taiwan um colóquio promovido pela Associação Internacional de Direito Comparado sobre o tema codificação, que é um tema de permanente atualidade. Uma das sessões foi dedicada à codificação do processo administrativo. Então, indago, há 40 anos, ou seja, em 1980, teria havido num Congresso Internacional uma sessão dedicada ao processo administrativo? A resposta é negativa. Outro aspecto. Em 2016, foi publicado o livro Direito Comparado do Processo Administrativo de Mil Páginas, coordenado pelos professores franceses Jean-Bernard Roubi e Thomas Perrou.

7:44Há 40 anos atrás, haveria este livro e coordenado por dois franceses inimaginável naquela época. No Brasil, até a Constituição de 1988, vários estatutos de servidores públicos previam a punição pela chamada verdade sabida, em que os servidores eram punidos sem saber a razão podiam recorrer a posteriore se tivessem coragem. Essa prática hoje é inviável diante das garantias que o processo administrativo assegura. No Brasil, antes da Constituição de 1988, as pessoas só tinham conhecimento de multa de trânsito na hora do licenciamento dos seus veículos, muitas vezes sem tempo para recorrer, não havendo solução a não ser pagar, ainda que a sanção fosse indevida e injusta.

9:14hoje, uma notificação informa sobre as condições em que a multa surgiu, informando as diretrizes para recorrer. Não havendo recurso ou mediante seu indeferimento, outra notificação é emitida para fins de pagamento da respectiva multa. tais considerações demonstram o significativo caminho percorrido por um tema ausente na clássica matriz do direito administrativo e hoje com presença marcante, o processo também chamado procedimento administrativo. a partir dos anos 80 do século 20 se propaga um interesse doutrinário legislativo e jurisprudencial sobre o tema.

10:14O Brasil se alinhou à tendência e sua constituição de 1988 no artigo 5º inciso 55, portanto, no rol dos direitos fundamentais, previu o direito ao contraditório e à ampla defesa aos litigantes e aos acusados nos processos administrativos. Tais direitos formam um núcleo do processo administrativo ou procedimento administrativo. Depois, a emenda constitucional da reforma do judiciário acrescentou no referido artigo 5º o direito a razoável duração no processo administrativo em muitos ordenamentos denominado princípio da celeridade. O eixo do processo administrativo se encontra nos seguintes.

11:18Nas controvérsias com a administração pública, a pessoa física ou jurídica tem o direito de ser informada da pretensão da administração e dos elementos de que estas dispõem antes da tomada de decisão para que seja exercido o direito de apresentar argumentos e dados a fim de preservar seus direitos e interesses, por exemplo, nas licenças em geral. Se a administração atribui a uma pessoa física ou jurídica uma conduta que pode acarretar punição, cabe ter conhecimento prévio dos dados a respeito para poder contrapor argumentos e dados visando a preservar direitos e interesses. E tudo sob o prisma da razoável duração para não haver prolongamento ad infinito da questão.

12:22Como observa Obie no citado livro, hoje o processo administrativo não pode ser isolado dos valores fundamentais dos sistemas jurídicos, que são Estado de Direito, Proteção dos Direitos Fundamentais, Democracia e Democracia Administrativa. Também o processo administrativo deve se conciliar com tudo que se refere à transparência e à luta contra a corrupção. Por sua vez, Marçal Justenfilho observa com pertinência o devido processo administrativo é um requisito inafastável do exercício democrático do poder político. isto no artigo O Direito Administrativo do Espetáculo, no livro coletivo Direito Administrativo e Seus Novos Paradigmas, primeira edição 2008, segunda edição 2017, organizado por Floriano de Azevedo Marques e Alexandre Santos de Aragão.

13:40O processo administrativo é tão marcante nos dias de hoje que até os organismos internacionais, cerca de dois mil que transitam na arena global, aplicam ou impõem preceitos do processo administrativo, como, por exemplo, a motivação, as audiências em consultas, a ampla defesa, etc. Além do mais, o processo administrativo tem a função de garantia jurídica, de propiciar melhor conteúdo das decisões, de eficácia das decisões, de legitimação do poder, de justiça na administração, de aproximação entre cidadão e administração.

14:43Em vertente contemporânea, processo administrativo é meio para a administração obter informações antes da tomada de decisão, como é posicionado por Javier Barnes. O processo administrativo se tornou presença tão marcante que inúmeros países hoje dispõem de leis gerais ou códigos de processo administrativo como o Brasil, que é citado no referido livro de estudos comparados. como observa Obi, em geral, as leis de processo administrativo foram elaboradas por comissões de especialistas, professores, juízes, ou foram aconselhadas em seus projetos por vários professores da área do direito administrativo ou direito constitucional.

15:43É o caso da Lei Brasileira de Processo Administrativo 9.784. Até a França sucumbiu, entre aspas, pode-se dizer, ao processo administrativo e editou o seu Código de Relações entre o público e a administração em outubro de 2015, ressaltando-se que a palavra público, que tem aí o sentido de pessoas, vem antes da palavra administração. Lembre-se que a França já reconhecera o valor constitucional do direito de defesa em 1972 e 1972 e como direito fundamental em 1993. Neste ponto, cabe mencionar o processo administrativo na Espanha.

16:51A Espanha foi pioneira na edição de lei de processo administrativo. em 1889, reeditou a chamada lei Ascarati, nome do deputado que liderou o grupo de parlamentares responsável pela apresentação do respectivo projeto. Pode-se citar que essa lei já previa obrigatoriedade de serem respeitados direitos de defesa, previu a responsabilidade do servidor público por desatendimento do procedimento administrativo, previu prazo para decisões administrativas e recursos contra decisões. depois, na Espanha, foi editada a lei de 1958, que teve uma importância muito grande, sendo, então, inspiração para leis de processo administrativo de muitos países latino-americanos.

17:59Esta lei de 1958 foi substituída pela lei número 32 de 26 de novembro de 1992, a qual despertou reações negativas de grande parte de professores de direito administrativo, tendo sua vigência suspensa e foi alterada, então, pela lei número 4 de 1999. Em 2 de outubro de 2015, se promulgou nova lei na Espanha sob o nome Lei de Procedimento Administrativo Comum das Administrações Públicas. Dentre os pontos tratados, salientam-se os seguintes, consultas e audiências públicas prévias à edição de atos normativos, que é, portanto, um tema muito recente nos estudos e na prática do direito administrativo.

19:02Trata ainda de processos administrativos sancionadores, processos administrativos disciplinares, registros eletrônicos e processo administrativo eletrônico, direito das pessoas de efetuarem comunicação com a administração por meios eletrônicos, direito de proteção de dados pessoais nas relações com a administração, efeitos do silêncio administrativo, o silêncio administrativo com o efeito de deferimento, como regra, nos procedimentos administrativos iniciados por solicitação do interessado e prevê ainda o término do processo administrativo por meio de acordo. No Brasil, No Brasil, nós temos a Lei Federal de Processo Administrativo de 1999, temos leis estaduais de processo administrativo e leis municipais de processo administrativo, porque nós temos três níveis. Na Federação Brasileira, o município está incluído como um ente federativo e não somente um ente administrativo.

20:26O Poder Judiciário aplica e impõe os direitos ao contraditório e ampla defesa em vários setores da administração pública e até nas relações entre os entes federativos. Por exemplo, no caso de ente federativo incluído no cadastro de inadimplentes, sem defesa prévia e essa inclusão foi anulada pelo Poder Judiciário. Na doutrina, nós temos um amplo rol de livros e artigos sobre a matéria. Um dos trabalhos recentes que eu posso citar é da professora Juliana Bonacorce de Palma, em sua tese de doutorado sobre o processo administrativo normativo com amplo estudo sobre o processo administrativo normativo no direito norte-americano.

21:35Neste direito, a menor ordenamento americano, este processo administrativo tem uma ampla repercussão. Um dos novos aspectos do processo administrativo se encontra no processo administrativo eletrônico, estudado no livro de um antigo orientando meu de doutorado, José Fernando Brega, Governo Eletrônico e Direito Administrativo de 2015. Os estudos para elaboração do seu trabalho foram feitos na Espanha com o professor Juan Valero Torrigio, porque a Espanha é um dos países com o maior desenvolvimento de estudos e aplicação do governo eletrônico ou administração eletrônico ou processo administrativo eletrônico.

22:37Então, para concluir, podemos afirmar o seguinte, sem dúvida o processo administrativo ou procedimento administrativo ocupa um papel importante no cenário de matérias do direito administrativo atual e tem também uma presença marcante no âmbito legislativo, no âmbito judicial e na vida da sociedade, garantindo direitos aos cidadãos, pessoas físicas ou jurídicas. Pode-se, então, mencionar a famosa expressão ao se pensar em direitos que pretensamente poderiam ser abolidos de forma arbitrária. Há juízes e processo administrativo ou procedimento administrativo no Brasil, na Espanha, na Argentina, na Colômbia, no Chile e em muitos outros países.

23:54Obrigada pela atenção.

Fábio Medina Osório (agradece y lee la pregunta de Thaís Marçal)24:00Professor Odete Medauar, muito obrigado pela sua conferência magnífica, que nos trouxe valiosas contribuições e reflexões sobre processo administrativo e não apenas o processo administrativo no Brasil, mas também no direito comparado. Aproveito para lhe repassar uma pergunta, professora Odete Medauar, de uma das nossas assistentes, que é a professora Thaís Marçal, que está acompanhando o seminário, e ela faz a seguinte pergunta. Na linha das mutações do direito administrativo, que foi proposta pelo professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a análise de consequência de ato administrativo seria a condição de eficácia ou validade na Lindeby?

Odete Medauar25:06Qual seria a sua opinião a respeito desse questionamento? É uma pergunta que abrange noção de eficácia e a noção de vigência. é isso que ela é de validade. Eficácia e validade, é isso? São as palavras que ela usa?

Fábio Medina Osório25:31Ela usa, na verdade, condição de eficácia ou validade na Lindeby.

Odete Medauar25:39Então, é uma pergunta que exige o conhecimento ou o estudo das noções de eficácia e validade. a eficácia e a produção de efeitos. E a validade tem a ver com produção de efeitos que são reconhecidos como corretos dentro do ordenamento. Então, pode haver eficácia sem haver a validade.

Fábio Medina Osório26:08Sem dúvida.

Odete Medauar26:09Então, pode haver efeitos produzidos por um ato administrativo, independentemente de ele ser válido, porque ele começa a produzir efeitos, em geral, assim que editado, salvo se a sua vigência é projetada para um momento posterior à sua edição. Então, a validade depende da eficácia atender a requisitos para edição de um ato administrativo com efeitos reconhecidos pelo ordenamento, porque o ato atendeu a todas as condições para a sua edição poder ter efeitos reconhecidos pelo ordenamento, e aí nós estamos diante da validade. Perfeito. Muito obrigado, professora Odete.

Fábio Medina Osório27:09A saudação aí. Posso fazer a saudação a Thais? Thais, boa tarde. Um abraço. Obrigado, professora. É sempre muito acessível a todos os alunos, todos os estudantes e todos os profissionais do direito, inclusive aos professores que nos assistem. Eu queria, mais uma vez, agradecer a brilhante exposição da professora Odete Medauar, que nos brindou realmente com uma análise profunda do direito brasileiro, do direito comparado, sobre processo administrativo, e lembrar que, na sequência, nós teremos uma conferência sobre princípios constitucionais do direito administrativo com o catedrático Libardo Rodríguez, ex-magistrado do Conselho de Estado da Colômbia. Por ora, agradecemos a toda a assistência que vem nos acompanhando neste Seminário Internacional de Direito Administrativo em homenagem ao catedrático Tomás Ramón Fernández, e nos despedimos

Odete Medauar28:15agradecendo mais uma vez a professora Odete Medauar. Muito obrigado, professora. Obrigada. Até logo.