Administrative Offenses and Sanctions in Complementary Law 213/2025 - New paradigms of Administrative Sanctioning Law in the insurance market

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Moderator: Alexandre Leal29:02Eu quase achei que você ia falar que eles não vão precisar comprar crédito carbono. É algo que está nos preocupando bastante, mas as PPMs não vão precisar disso. Bem, agora eu vou convidar o doutor Fábio Medino Osório, advogado, sócio titular do Medino Osório, advogado, presidente executivo do Instituto Internacional de Estudos de Direito do Estado, que foi também ministro da Advocacia Geral da União para fazer a sua apresentação. Doutor Fábio, por favor. Já está ali no painel.

Fábio Medina Osório29:51Já está no ponto ali. Boa tarde a todos. Quero agradecer o convite da pessoa do doutor Ernesto, presidente do IBDS. Fico muito honrado por estar aqui. Cumprimento os demais palestrantes na pessoa do doutor Alexandre Leal. Realmente é uma oportunidade única de trocar ideias sobre um tema extremamente sensível sobre a agenda de desenvolvimento do Brasil. O Brasil. Nós tratamos, obviamente, aqui, o marco introdutório, que já foi amplamente também objeto de abordagens anteriores.

30:57O impacto dessa nova lei. Modernização do sistema. Pacto no Decreto-Lei 73. O alcance subjetivo. Ampliação das competências da SUSEP. É a integração normativa que ela proporciona. Um alinhamento internacional. A partir da convergência. Padrões de supervisão, proteção. A interesses difusos, coletivos, individuais, homogêneos. E, sobretudo, também com investidores e consumidores. Mas o tema que mais afeta a minha exposição é o alinhamento desta lei complementar 203 de 2025 com os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.

32:06Sobretudo no momento que a nossa obra de 2000, pela Editora Revista dos Tribunais, comemora 25 anos no mercado. E foi a obra que, modestamente, inaugurou essa disciplina no Brasil. Como recentemente teve a oportunidade também de discorrer sobre isso, nesta última edição, na décima edição, a professora Cláudia Lima Marques. O prólogo é feito nesta edição. Porque, em 2004, sob a supervisão da professora Cláudia Lima Marques, nós inauguramos essa disciplina como a primeira disciplina, direito administrativo sancionador, uma disciplina científica numa faculdade de direito numa universidade brasileira, que foi a Universidade Federal do Rio Grande do Sul. E a partir daí, essa disciplina passou também a se multiplicar em outras universidades, paulatinamente.

33:16E, na gestão do ex-presidente Felipe Santa Cruz, do Conselho Federal da OAB, nós fundamos a primeira comissão nacional de direito administrativo sancionador no Conselho Federal do Conselho Federal da OAB, onde nós seguimos na presidência, reconduzidos pelo presidente Beto Simonetti, na terceiro mandato. E, a partir daí, também, múltiplas comissões surgiram nas subsessões dos estados. Portanto, essa disciplina se consolidou, igualmente, a partir da nossa teoria, como um marco jurídico, do regime jurídico, da improbidade administrativa da lei anticorrupção empresarial, que, igualmente, se aplicam nesse setor, muitas vezes, com a reforma da Lei 14.230, de 2021. Mas foi esses princípios constitucionais do direito administrativo sancionador que ainda precisa ter uma uniformidade no Brasil, mas já existe algum marco constitucional que está se delineando, que buscamos uma jurisprudência que se pode identificar com esses princípios constitucionais que, de algum modo, impactam também essa lei.

34:46Quais são os novos paradigmas? Reserva legal, tipicidade estrita, culpabilidade, responsabilidade pessoal, devido processo legal, formal e substancial, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade, razoabilidade na dosimetria da pena, figurança jurídica, proteção da confiança, boa-fé objetiva, princípios ligados a um princípio constitucional superior que é comum às civilizações contemporâneas que provém da jurisprudência da Suprema Corte Norte-Americana e que meu orientador na Universidade Complutense de Madrid, saudoso professor Eduardo Garcia de Interria, em plena era franquista, denominava princípio de interdição à arbitrariedade dos poderes públicos. Justamente aqui um princípio constitucional muito relevante deve ser levado em linha de consideração com os novos paradigmas da lei complementar 203 de 2025 e os reflexos que ela deve irradiar sobre as normativas que ela impacta o princípio da legalidade substancial, o princípio da tipicidade estrita e de que modo ela pode impactar nas cláusulas gerais e na chamada deslegalização.

36:17Um artigo que eu publiquei agora recentemente em revista da Escola da Advocacia Geral da União, como autor convidado e uma revista, um número especial, que foi organizado em um seminário que o ministro Jorge Messias organizou na escola, homenageando também esta nossa obra com os 25 anos do direito administrativo sancionador junto com o diretor-geral da Escola Superior da Advocacia Geral da União, João Carlos Souto. E o objeto deste artigo foi exatamente na abertura desta revista este tema que nós estamos tratando aqui. Ou seja, a lei complementar 213 de 2025 e a deslegalização, ou a proibição da deslegalização, que é um tema que diz respeito à evolução do direito administrativo sancionador e os princípios constitucionais que dizem com a segurança jurídica e com o princípio da tipicidade no âmbito do direito administrativo sancionador.

37:37E, portanto, revisitamos a jurisprudência na área do mercado de seguros, na área do direito que regula justamente esse segmento, para podermos interpretar essa legislação. porque este princípio da legalidade, da tipicidade, como sabemos, a dogmática do direito administrativo sancionador. E agora, na nossa última reunião, na nossa primeira reunião da Comissão Nacional de Direito Administrativo Sancionador Sancionador do Conselho Federal da OAB, uma das propostas é justamente a inserção, submeter ao Conselho Federal uma proposta de inserção dessa disciplina como disciplina autônoma nas faculdades, nos currículos de graduação das faculdades de direito de todo o Brasil, porque ela hoje se dissolve no direito administrativo e, portanto, os alunos, os estudantes universitários não têm a possibilidade de ter um estudo mais aprofundado.

38:45Aliás, recentemente, um artigo também escrevi sobre a revolução digital da inteligência artificial que deve promover uma nova concepção sobre o direito à compreensão das decisões proferidas pelas autoridades públicas, na medida em que isso afeta muito o direito administrativo sancionador, porque as autoridades administrativas, sobretudo, elas não têm, muitas vezes, os bancos de dados jurídicos estruturados com a jurisprudência que possa ser auditável com estatísticas, com bancos de dados integrados com inteligência artificial, com estatística, para que se possa perceber realmente qual é o padrão decisório adotado. isso serve para toda a esfera pública. Serve para o direito administrativo sancionador que rege o mercado de seguros, serve para o âmbito do direito administrativo sancionador no mercado de capitais, no sistema financeiro nacional, serve para regular também, sobretudo, o Ministério Público, que também interfere necessariamente Nessa área, muitas vezes através de termos de ajustamento de conduta e atuação extrajudicial, e o Ministério Público brasileiro igualmente não está submetido a esse controle.

40:11E há justamente um avanço nessa direção para que o Ministério Público possa ter a estrutura de bancos de dados jurídicos na esfera extrajudicial para submeter a um controle, a uma controlabilidade dos acordos e dos parâmetros utilizados. Por quê? Porque a legalidade e a tipicidade estão também interconectadas com a culpabilidade, a responsabilidade pessoal e a vinculabilidade aos precedentes judiciais, a teoria dos precedentes. Nós estávamos falando aqui, a teoria dos precedentes é outro ramo do direito, que se nós olharmos nas universidades americanas ou inglesas, ela não tem nenhuma pertinência com o direito processual civil. Ela tem uma autonomia científica. E essa é outra proposta, embora nesse artigo eu proponho que a teoria dos precedentes no Brasil seja tratada com autonomia científica dentro das instituições de ensino, das instituições jurídicas e dentro das universidades, uma estrutura científica que requer um estudo como objeto autônomo e não dentro do direito processual civil. Porque ela se aplica ao direito administrativo sancionador, ela se aplica ao direito penal.

41:32Ela tem uma estrutura científica muito mais sofisticada do que o direito processual civil propriamente dito. Então, perpassamos então os princípios funcionais, rapidamente, e aí entramos nas transformações desse regime sancionador na lei complementar de 2013 e 2025 que tem que se adaptar à jurisprudência já consolidada que eu diria nesses últimos 25 anos, a partir do impacto. A nossa obra coincidiu justamente com o nascimento do direito administrativo sancionador na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Embora, no âmbito europeu, o direito administrativo sancionador tenha se consolidado no Tribunal Europeu de Direitos Humanos lá na década de 90 e já na década de 60 começasse a se consolidar nas Cortes Constitucionais Europeias.

42:36Aqui nós temos a previsão das sanções na lei. São alterações introduzidas na lei que foram previstas expressamente. Mas o que nós devemos ter como perspectiva, que é a mudança de paradigma, é a vedação à deslegalização. Por quê? Essa proibição de deslegalização, e o que constitui essa proibição de deslegalização? Já se consolidou em julgamentos paradigmáticos no STJ e inclusive no Supremo Tribunal Federal. E aí a lei complementar realmente passa a ser um parâmetro, uma referência muito importante. porque antes da lei complementar nós poderíamos considerar que havia hipóteses em que condutas eram construídas apenas por atos infralegais.

43:54E se poderia questionar já essas hipóteses, obviamente, porque a Constituição já proibia. O aberto de cláusulas como violação a normas aplicáveis, como uma espécie de cláusula geral. Isso já na doutrina estrangeira, sempre, e na nossa doutrina inclusive, nós sempre preconizamos que essa cláusula geral, por exemplo, constitui infração de qualquer conduta que viola normas aplicáveis ou normas infralegais aplicáveis. Isso é uma cláusula que o professor Eduardo Garcia Genterria dizia que se trata de uma cláusula legal que deteriora a própria legalidade. Ou seja, ela transfere a autoridade administrativa.

44:56Quando ela transfere a própria autoridade administrativa e não ao legislador, quando transfere ao legislador, ela pode ser uma norma sancionadora em branco, transferindo ao legislador a complementação da tipicidade. Mas quando ela transfere a autoridade administrativa, ela dá um cheque em branco à autoridade administrativa e aí ela deteriora a legalidade de uma tal forma que ela promove isso que sempre se tratou na doutrina como sendo a deslegalização, ou seja, a indevida deterioração da legalidade. E, portanto, lá a partir do artigo 108 do Decreto-Lei 73/1966, reinterpretado à luz da Constituição de 88 e da Lei Complementar 213/2025, que só se pode aceitar infrações e sanções por lei formal.

46:00Os atos infralegais devem complementar tecnicamente, mas não devem criar tipos sancionadores. Portanto, a lei que, de modo vazio, apenas diz que constitui infração, violação a normas aplicáveis como cláusula geral, e essas normas aplicáveis são apenas normas infralegais, a violação a essas normas infralegais não pode ser considerada uma infração adicional. O efeito prático é fechamento do espaço para criar ilícita resolução ou por circular, e a jurisprudência que temos aqui precedentes importantes do próprio Supremo Tribunal Federal e do STJ, que consolidam o princípio da reserva legal no direito administrativo sancionador, para trazer essa prerrogativa ao legislador.

47:12Também, a complementar outra transformação radical com a Lei Complementar 213/2025, é o conjunto de novos padrões de governança que passam a ser exigidos. Isso traz uma mudança radical no compliance efetivo, no conceito de compliance efetivo. Por quê? Esse novo padrão de governança, cuja inobservância traz consequências relevantes, também deve ser repensado e objeto de reflexões pelos segmentos afetados. Porque, efetivamente, eu creio que o compliance no mundo inteiro, o compliance 4.0 e o compliance by design, que são os modelos mais avançados, eles, de fato, estão em crise. São dois grandes modelos que se encontram hoje como os estágios mais avançados do compliance na era da inteligência artificial, mas são modelos extremamente arraigados com a cultura defensiva e ainda paralisante no modelo empresarial que vive sob a ege do capitalismo contemporâneo, e que as empresas não conseguem perceber como modelos lucrativos.

48:38Portanto, há realmente um espaço para novos paradigmas no compliance. Mas o fato é que o compliance é necessário desde que se perceba a reputação como ativo estratégico para o crescimento das empresas, o que hoje ainda não é possível porque o compliance é visto ainda como um motor puramente defensivo e que atrasa o crescimento das empresas. Nesse sentido, para fechamento, eu creio que aqui terminou. Há uma série de consequências da inobservância dos modelos e padrões de governança. A lei acentuou, portanto, o princípio da responsabilidade, que é fundamental. Depois, a configuração das infrações e sanções administrativas previstas na lei.

49:46Os riscos regulatórios, sem dúvida alguma, eles se acentuam de algum modo. Portanto, nós vivemos essa integração da era do jurídico e do compliance, do fortalecimento da normatividade líquida, da necessidade de integração com a inteligência artificial para acompanhar as velocidades das transformações normativas, e do fortalecimento da autorregulação, sem dúvida alguma, são grandes desafios para as entidades reguladas, porque os riscos regulatórios aumentam, inclusive, com a concorrência no mercado. Esses são desafios contemporâneos. E frente às exigências do mercado, das redes sociais, dos consumidores, que também se amplificam cada vez mais.

50:46As consequências positivas da deslegalização é que elas devem ampliar a segurança jurídica. Isso não se pode abrir mão. Nós temos visto o debate contemporâneo sobre intervenção nas redes sociais, liberdade de imprensa, a arbitrariedade e a insegurança jurídica. Se se abre mão da legalidade para a criação de modelos de condutas proibidas, se abre mão dessa legalidade, ou seja, da modelagem de uma conduta proibida através do legislador, que nós podemos permitir que a autoridade administrativa ou o juiz crie condutas proibidas e ao seu alvedril, por seu capricho ou por sua criatividade, e as sociedades ficam cada vez mais inseguras.

51:48Os investimentos vão desaparecendo e nós vivemos, efetivamente, já um caos normativo. Nós vivemos uma profusão de normas cada vez maior. E o grande desafio das sociedades contemporâneas é a busca por segurança jurídica. O advento da inteligência artificial poderá mitigar esse grave problema da insegurança jurídica que nós temos. Com os bancos de dados, com o rastreamento dos vieses nas decisões, com a perspectiva da compreensão maior sobre os desvios dos padrões decisórios. Agora, se não houver uma vinculação a algum padrão de legalidade mínima, então, haverá realmente um maior espaço para o arbítrio e o subjetivismo desenfriado. Isso nós temos ainda que combater e tentar mitigar. Há desafios, portanto, gigantescos para a implementação, não há dúvida.

52:56Esses são os desafios que alinhei, alguns deles aqui, a coordenação interinstitucional, a integração entre o público e o privado, que é cada vez mais relevante e importante, essa cultura de integração e de diálogo, como estamos aqui promovendo seminários como esse. Essa indústria dos seminários deve crescer, deve aumentar, deve amplificar, porque o diálogo é fundamental. E os acordos também são fundamentais. Mitigar conflitos através das soluções consensuais. E parece que, a partir desses novos paradigmas, nós teremos realmente um marco regulatório mais fortalecido. As responerações, eu gostaria de agradecer aqui a oportunidade de ter esse espaço para apresentar algumas ideias muito modestas para compartilhar com um auditório tão qualificado, com os demais palestrantes, com o presidente do Instituto, Um público extremamente preparado, tecnicamente muito avançado, para simplesmente trazer ao crivo desta qualidade, desta qualificada plateia, essas ideias, para que se possa criticá-las também e trazer contrapontos e reflexões no sentido de aperfeiçoar as ideias que aqui submeto ao crivo de todos.

54:39Muito obrigado.

Moderator: Alexandre Leal54:51Muito obrigado, doutor Fábio, pela sua explicação bastante detalhada dessa conexão do direito administrativo sancionador com a lei complementar, trazendo um pouco da jurisprudência que precisará ser observada na aplicação da lei, das inovações que a lei traz em relação ao regime sancionador, a importância de compliance e até a segurança jurídica, que é a vedação, a deslegalização que a lei trouxe, traz também para o setor de seguros, para o consumidor. Muito obrigado pela sua apresentação. Muito obrigado pela sua apresentação. E agora eu chamo o nosso último palestrante, o doutor Paulo Pisa, que é gerente executivo jurídico na agência brasileira, gestora de fundos, garantidores e garantias, advogado sócio de Ernesto Zurnic Advocacia e primeiro vice-presidente aqui do IBDS também. Boa tarde a todos, gostaria de agradecer o convite para estar aqui na pessoa da doutora Catalina,